Nella politica europea vi sono stati importanti cambiamenti di rotta, Ma c'è il rischio che con la fine dell’emergenza si torni al passato.
Le crisi, dice Francesco Saraceno, hanno forzato novità fino a poco fa impensabili nella politica europea. Ciò significa che ha torto chi sostiene che nulla può cambiare e che bisogna combattere per riforme che rimedino ai profondi difetti di una costruzione pensata sulla base di teorie non più proponibili. E formula una serie di proposte che potrebbero surrogare le funzioni di un’unione federale che non appare realizzabile in un futuro prossimo.
“La solitudine del riformista” è il titolo di un famoso articolo di Federico Caffè sul Manifesto (e poi di un libro che raccoglieva vari suoi interventi). Ma già John M. Keynes aveva espresso lo stesso concetto nel saggio “Le prospettive economiche per i nostri nipoti”, biasimando gli “opposti conservatorismi” di reazionari e rivoluzionari. E’ un concetto più volte richiamato da Francesco Saraceno nel suo saggio “La riconquista – Perché abbiamo perso l’Europa e come possiamo riprendercela” (ed. Luiss).
Nei confronti dell’Europa, osserva Saraceno, prevalgono due atteggiamenti opposti: quello di chi rifiuta qualsiasi cambiamento di prospettiva e quello di chi ritiene che l’Unione sia irriformabile e quindi solo da distruggere o abbandonare. Così, viene soffocato il dibattito su quello che sarebbe realisticamente possibile cambiare, per correggere gli errori del passato e per modificare una struttura di cui sono emerse chiaramente le disfunzionalità.
Il libro si propone appunto di battere quella strada. Dapprima con una analisi del contesto e delle teorie economiche che hanno dato origine all’Unione europea così com’è oggi, poi con una serie di proposte che, pur senza ipotizzare un’Europa federale, la cui realizzazione l’autore ritiene assolutamente improbabile almeno a breve termine, ne riproducano in qualche modo gli aspetti più rilevanti, in modo da risolvere i problemi più critici che sono emersi chiaramente nell’ultimo ventennio, in particolare quando si è trattato di affrontare due drammatiche crisi come quella del 2008 e quella purtroppo ancora in corso.
Lasciamo al piacere del lettore la parte storica e analitica. E’ evidente che mentre scrive Saraceno ha sempre in mente i suoi studenti, quindi espone in maniera chiara e si preoccupa di spiegare tutti i passaggi. In estrema sintesi, ricorda che il Trattato di Maastricht è stato elaborato proprio nel periodo in cui conquistava l’egemonia quella teoria economica secondo cui il mercato tende spontaneamente all’equilibrio, e il compito della politica dev’essere solo quello di eliminare gli ostacoli che impediscono alle forze dell’economia di esprimersi al meglio. Quindi tutela della concorrenza, settore pubblico ridotto al minimo e niente politica economica discrezionale, che genererebbe solo distorsioni, e invece dominio delle regole. Il tutto “contaminato” dall’ordoliberismo tedesco, con i corollari di orrore del debito e timore ossessivo dell’inflazione (anche quando non c’è).
Questo paradigma è stato applicato al funzionamento dell’Europa, con particolare ferocia quando si è trattato di affrontare la crisi della Grecia. Oltre che con esitazioni fatali ed errori che ci sono costati la cosiddetta crisi del debito pubblico (definizione ideologica, perché non fu quella la causa) e una seconda recessione dopo quella del 2009.
Il racconto e l’analisi sono propedeutici alle proposte, affrontate in particolare nel capitolo 8. Lo tsunami della crisi provocata dal Covid, osserva Saraceno, ci ha trovato impreparati e senza gli strumenti adatti proprio come quella precedente. Ma la gravità della situazione – e forse qualche meditazione sugli errori del passato – hanno spinto ad adottare provvedimenti che sarebbero stati impensabili fino al giorno prima: una parziale condivisione del rischio, un fondo europeo per la disoccupazione (il Sure), una emissione di debito europeo, trasferimenti attribuiti – almeno in linea di principio – a seconda del bisogno, cioè maggiori per chi aveva avuto le più forti difficoltà. Non è tanto la dimensione che conta, quanto il tipo di decisioni, che segnano un cambiamento di rotta rispetto ad alcuni dei punti su cui fino ad allora c’era stata un’assoluta contrarietà della Germania e degli altri paesi del Nord. Questi ultimi hanno fatto molta resistenza, ma alla fine hanno ceduto alle pressioni tedesche, dopo aver combattuto per ridurre la portata delle misure, con qualche successo, e aver ottenuto contropartite sui loro versamenti al bilancio comunitario.
Ma tutto questo rischia di restare un fatto episodico e che dopo la fine dell’emergenza si torni al passato. Saraceno ha una certa fiducia che si possa invece cambiare, ed enumera una serie di provvedimenti che possano surrogare quella struttura federale che resta per ora un traguardo illusorio. Le varie proposte sono troppo complesse per riassumerle nello spazio di un articolo. Basti dire che l’economista pensa ad alcune istituzioni in grado di assorbire gli shock asimmetrici: una posta di bilancio (“fondo di stabilizzazione”) in cui versa chi è in ripresa e da cui prende chi è in recessione e un fondo europeo contro la disoccupazione. Meccanismi che avrebbero una funzione anticongiunturale e dovrebbero evitare trasferimenti permanenti tra un paese e l’altro.
Ma non solo questo. Per una strategia di lungo periodo sarebbe necessario un ministro delle Finanze europeo che – oltre ad intervenire in caso di shock – si occupi anche di problemi strutturali relativi ai “beni pubblici” europei: transizione ecologica, digitalizzazione, questione dei rifugiati, emergenze sanitarie, finanziamento dei progetti di ricerca innovativi. Per questi compiti dovrebbe avere la facoltà di emettere debito, bond europei che costituirebbero tra l’altro quell’asset privo di rischio in grado di superare il circolo vizioso tra bilanci delle banche e debiti pubblici.
Tra i problemi da affrontare c’è anche quello della mancanza di un bilancio federale, visto che quello attuale è di dimensioni irrisorie (poco più dell’1% del Pil) e la proposta di aumentarlo di qualche decimale ha provocato uno scontro che si è trascinato per molto tempo prima di raggiungere un accordo che non cambia la situazione. Questo significa che bisogna dare più spazio agli Stati per le loro politiche di bilancio: innanzitutto accogliendo finalmente la “regola aurea” di non considerare gli investimenti pubblici (oggi ai minimi storici ovunque) nel computo del deficit. Ma Saraceno va oltre, ipotizzando che anche le spese per beni come istruzione e sanità possano essere considerati investimenti quando il paese interessato è al di sotto di certi standard. E poi c’è la questione della concorrenza fiscale, che avvantaggia i piccoli paesi a scapito di quelli più grandi e a cui sarà inevitabile mettere mano.
Giova ripetere che qui si può dare solo un’idea delle proposte che vengono sviluppate nel libro, e che effettivamente disegnano un “surrogato” di un’organizzazione federale come quella degli Usa, che più volte Saraceno richiama per confronto. Nel merito di ogni proposta si può certo discutere, ma tutte sarebbero realizzabili a due condizioni. La prima è che ve ne sia la volontà politica. La seconda – che in realtà cronologicamente dovrebbe venire prima – è che si faccia strada un cambio di mentalità per quel che riguarda l’economia, cioè si smetta di pensare che basti lasciar agire il mercato per avere i risultati migliori.
Ha a che fare con questa mentalità anche lo scontro tra i sostenitori della condivisione del rischio e quelli che ribattono che prima bisogna ridurre il rischio, dibattito che riguarda i titoli del debito sovrano detenuti dalle banche e che ha impedito finora, per il veto della Germania e paesi satelliti, che si realizzasse la terza fondamentale “gamba” dell’unione bancaria, l’assicurazione comune dei depositi. Prima di condividere il rischio assicurativo, affermano i secondi, bisogna che le banche riducano il peso dei titoli del debito del loro Stato nei bilanci (problema che riguarda in particolare le banche italiane, ma non solo). Ma la condivisione del rischio avrebbe già l’effetto di ridurlo, replicano gli altri (e tra questi Mario Draghi, che si era espresso in tal senso in uno dei sui interventi da presidente della Bce).
E’ vero che un numero sempre maggiore di economisti sta prendendo atto delle dure lezioni delle crisi. Ma i progetti di riforme della governance europea che sono finora in discussione contengono qualche correzione di rotta, ma senza il cambiamento che sarebbe necessario per abbandonare la visione tradizionale. La scommessa di Saraceno è che i tempi siano maturi perché questo cambio di mentalità si possa realizzare. Entro il prossimo anno è previsto che si definiscano le nuove regole europee che dovrebbero entrare in vigore quando finirà la sospensione – decisa per far fronte alla pandemia – di quelle vecchie. Verificheremo allora se Saraceno ha visto giusto., l,